Сдвиги в представлениях о «макроэкономической инженерии».

Несмотря на обозначившиеся тенденции к теоретическому синтезу, в этом отношении среди экономистов разных направлений продолжают существовать глубокие расхождения. Приведем только два примера. В статье В. Чари и П. Кехо (приверженцев неоклассики) отмечается: «Печальная правда состоит в том, что макроэкономические исследования оказали всего лишь слабое влияние на практический анализ денежно-кредитной или фискальной политики . Противоположного мнения придерживается Н. Мэнкью: «За последние несколько десятилетий в Соединенных Штатах и других странах в экономической политике были предприняты разнообразные изменения как раз в духе того, что предложила макроэкономическая теория в последние 30 лет». И далее: «Примеры воздействия теории на практическую политику включают возросшую независимость центрального банка; признание в качестве целей таргетирования показателей инфляции; возросшее использование налогов на потребление и труд вместо налогов на капитал; повышенное внимание к издержкам политики, нарушающей рынки рабочей силы».

В данном параграфе мы рассмотрим основные проблемы, которые современная макроэкономика выделяет в качестве первостепенно важных с точки зрения экономической политики. И окажется, что почти по всем из них мы получим противоположные ответы. Конечно, обнаружится совершенно разное отношение к государственному вмешательству в экономику. Правда, под влиянием «неоклассического возрождения», большей опоры на рыночные механизмы и общих перемен в глобальной экономике значительно уменьшились амбиции в отношении возможностей и необходимости государственного вмешательства в экономику. Они сильно уменьшились у экономистов кейнсианского толка и практически полностью отрицаются теоретиками неоклассической школы, во всяком случае, когда речь идет о краткосрочном вмешательстве.

Но это в целом. Конкретнее линия раздела проходит по вопросу о приоритетах и механизмах применения двух главных инструментов макроэкономического регулирования — налогово-бюджетной политики и денежно-кредитной.

Правда, по вопросу о том, какая политика в современных условиях имеет более важное значение, расхождений почти не осталось. В отличие от раннего кейнсианства, отдававшего приоритет бюджетной политике, сегодня большинство макроэкономистов сходятся на том, что приоритет должен быть отдан денежно-кредитным механизмам регулирования. Во многом это обусловлено изменениями внешних условий, усилением открытости экономик отдельных стран, развитием глобализационных процессов. Кроме того, повсеместные требования бюджетных ограничений, предполагающие снижение бюджетных дефицитов, сокращение темпов роста государственных расходов, проведение налоговых реформ с целью уменьшения налогового гнета на экономику, сокращения государственной задолженности — все это снизило возможности маневрирования бюджетами, то есть использования бюджетной политики в качестве важнейшего инструмента макроэкономического регулирования.

Таким образом, если ортодоксальное кейнсианство отдавало приоритет бюджетным механизмам, то сегодня на первый план выступает денежно-кредитное регулирование. Главная роль в макроэкономическом регулировании перешла к центральному банку.

Но здесь область относительного согласия заканчивается. Зато резко усилились дискуссии в отношении того, что эффективнее — политика, основанная на жестких правилах, нормах и законах, или дискреционная политика, когда решения о проведении тех или иных мероприятий принимаются в зависимости от обстоятельств, в том числе от данного состояния экономической конъюнктуры.

Сторонники первого подхода видят его преимущества в том, что именно эти правила, или нормы, утвержденные законодательно либо принятые в качестве своего рода «общественного договора», способны выправить те отрицательные аспекты в деятельности демократически избранных правительств, которые под нажимом электората склонны расходовать больше, чем это позволяют доходы, тем самым накапливая долги и перекладывая бремя их выплат на будущие поколения. Защитники же дискреционной политики считают, что опора на правила и нормы лишает бюджетную политику возможности гибко реагировать на нарушения экономической стабильности, что делает ее неэффективной.

Выше мы уже отмечали, что с идеей использования правил в монетарной политике впервые выступили монетаристы. Новые неоклассики еще более усилили эту линию аргументации. Выводы, сделанные на базе анализа модели реального цикла, явились для них дополнительным доказательством «вредности» кейнсианской политики экономической стабилизации, основанной на регулировании спроса. При этом особое значение в деле опровержения кейнсианской политики регулирования имела принятая всеми неоклассиками теория рациональных ожиданий.

Так, например, Ф. Кюдлэнд и Э. Прескотт доказывали, что последствия политики экономической стабилизации в условиях, когда экономические агенты руководствуются рациональными ожиданиями, могут оказаться совсем не теми, которые ожидались. Они утверждали: «Даже если существует согласованная фиксированная социальная функция и политики знают время и величину эффектов своих действий, то есть сформулирована дискреционная политика, другими словами, даже если имеется выбор лучших решений при данной текущей ситуации и правильно оценена ситуация в конце периода, такая политика вовсе не обеспечит максимизацию социальной, объективной функции. Причина этого очевидного парадокса в том, что экономическое планирование не есть игра с природой, а скорее игра с рациональными экономическими агентами. Отсюда мы делаем вывод, что нет способа применения теории контроля к экономическому планированию при условии рациональных ожиданий». В конечном счете избранные меры экономической политики оказываются не соответствующими времени.

Нобелевская премия, присвоенная Кюдлэнду и Прескотту, еще более подстегнула дискуссии о том, что предпочтительнее в политике — правила или дискреционные решения. Экономисты неоклассической ориентации — идет ли речь о денежно-кредитной или о бюджетной политике — отстаивают пользу определенных правил или установленных институтов. «Кюдланд и Прескотт, — утверждают Чари и Кехо, — доказали, что режим, при котором политики устанавливают раз и навсегда обязательные для государства правила, лучше, чем дискреционный режим, при котором, политики последовательно применяют методы, оптимально соответствующие текущей ситуации».

Экономисты, более склонные к кейнсианству, являются сторонниками дискреционных решений. Н. Мэнкью, восхищаясь деятельностью А. Гринспена на посту руководителя Федеральной резервной системы США, приводит следующие его слова по вопросу о преимуществах гибкости в принятии решений по сравнению с принятыми обязательствами. «Некоторые критики доказывают, что подобный подход к политике слишком лишен дисциплины — произволен, труден для объяснения... Правил а по своей природе просты, но если в экономике имеются существенные и меняющиеся элементы неопределенности, они не могут заменить парадигму управления, основанную на риске, которая гораздо больше соответствует практике проведения политики».

В области денежно-кредитной политики в качестве правил, или целей, на которые должна ориентироваться эта политика, в разное время выдвигались различные показатели. Монетаристы, как мы уже писали выше, предлагали использовать в качестве такого правила темп роста денег в обращении. Позднее объектом таргетирования стала процентная ставка, а затем главными показателями стали стабильность цен и темп инфляции. Сторонники использования принципа правила особое значение придают независимости центральных банков, которая позволяет им концентрировать свои действия на достижении этих главных целей. Как сообщают Чари и Кехо, к 2002 г. 22 страны с независимыми центральными банками объявили главным правилом своей деятельности таргетирование инфляции.

Концепция правил, выдвинутая первоначально в отношении монетарной политики, получила выход и на бюджетную политику. Все чаще в теоретических исследованиях речь идет о необходимости определенных бюджетных правил. Принятие последних, по мнению многих экономистов и политиков, обусловлено тем, что государственные финансы большинства развитых и развивающихся стран и особенно стран с формирующейся рыночной экономикой в течение многих лет отличаются превышением расходов над доходами. Отсюда бюджетные дефициты, рост государственной задолженности, увеличение расходов на обслуживание госдолга, что, в свою очередь, отрицательно сказывается на темпах экономического роста и стабильности денежных систем.

В последние годы под влиянием этих обстоятельств некоторые страны, как развитые, так и развивающиеся, уже ввели отдельные нормы и правила, налагающие жесткие ограничения на бюджетную политику в целях достижения макроэкономической стабильности, укрепления финансовой надежности государства и доверия к экономической политике правительства. При этом многие исследователи отмечают, что в отличие от правил, используемых в денежно-кредитной и валютной политике, правила бюджетного регулирования носят более разнообразный и комплексный характер. Об этом говорит опыт тех стран, где эти нормы так или иначе использовались или используются. Они зависят от целей экономической политики, институциональной организации самого бюджетного процесса и методов осуществления бюджетной политики.

Обобщая опыт ряда развитых и развивающихся стран, авторы одного из подобных исследований выделяют три основных типа правил, способных ограничить произвол правительств в их бюджетной политике.

1.    Правила, требующие сбалансированного бюджета или предельной величины бюджетного дефицита. В свою очередь, эти правила могут требовать:

•  полного балансирования всех доходов и расходов (то есть запрета государственных заимствований) или ограничения бюджетного дефицита определенной долей ВВП;
• балансирования доходов и расходов с учетом циклического фактора. То же касается и размера бюджетного дефицита; в) балансирования только текущих доходов и расходов при том, что займы разрешаются для финансирования капиталовложений.

2.      Правила, касающиеся займов. Они могут:

• запрещать государственные займы из внутренних источников;
• запрещать государственные займы у центрального банка, либо ограничивать эти займы определенной пропорцией к прошлым государственным доходам и расходам.

3.      Правила, касающиеся размеров государственного долга или резервов. Конкретно они могут:

• ограничивать величину валовой (или чистой) задолженности по отношению к ВВП;
• определять величину резервов внебюджетных фондов (например, фондов социального страхования) в виде доли ежегодных социальных выплат.

А что на практике? На практике мы все же сталкиваемся с более прагматичными подходами. Возьмем, к примеру, Европейский союз, где налогово-бюджетная политика в отличие от денежно-кредитной остается децентрализованной под контролем самих государствчленов. С самого начала дискуссии вокруг бюджетной политики концентрировались вокруг вопроса, как обеспечить бюджетную дисциплину, сохраняя при этом определенную гибкость, с тем чтобы можно было использовать бюджетную политику во время циклических спадов. Определенные правила были предусмотрены сначала в Маастрихтских соглашениях, а затем в Пакте стабильности.

Маастрихтские соглашения потребовали от стран, желающих быть участниками Союза, снижения бюджетного дефицита до 3% ВВП. Предполагалось, что такой размер дефицита способен выполнять роль автоматического стабилизатора в случае ухудшения экономической конъюнктуры в какой-либо из стран. Еще более четкие правила в области координации налогово-бюджетной и денежно-кредитной политики были зафиксированы в Пакте стабильности. Он выдвинул еще более строгие требования в отношении бюджетного дефицита, обязывая страны ЕС стремиться к сбалансированному или даже профицитному бюджету. Но, с другой стороны, Пакт предусматривал, что к странам, у которых чрезмерный дефицит — свыше 3% - получен при сокращении ВВП на 2% и более, то есть в условиях экономического спада, санкции применяться не будут. Таким образом, в этих случаях признавалась антикризисная роль бюджета, хотя сроки действия этого правила ограничивались двумя годами при условии, что правительства применяют и другие корректирующие меры. В свою очередь, монетарная политика должна быть направлена в первую очередь на укрепление денежной системы и предотвращение инфляции.

Начало нового тысячелетия обернулось для большинства развитых стран глубоким и продолжительным экономическим кризисом (2001-2003 гг.), наступившим после периода длительного роста. Для борьбы с кризисом правительствам и европейских стран, и США, и Японии пришлось привести в движение весь имеющийся инструментарий антикризисной политики, начиная с бюджетной и кончая денежно-кредитной.

США, сумевшие в течение 90-х годов не только преодолеть бюджетный дефицит, но и выйти на значительный профицит, после серии понижений процентных ставок, которые не принесли желаемых результатов, предприняли ряд программ по увеличению государственных расходов. Профицит был съеден рецессией, больше того, правительство пошло даже на бюджетный дефицит. Это была цена антикризисной политики.

Такую же цену в течение нескольких лет платила Япония, где бюджетный дефицит достигал почти 8% ВВП. В Европейском союзе кризис оказался слишком тяжелым, чтобы можно было уложиться в жесткие рамки Маастрихтских соглашений. В ведущих его странах, особенно в Германии и Франции, бюджетный дефицит превысил установленный лимит, а по мнению многих специалистов и правительственных деятелей, его роль в поддержании экономического роста следуем по сути дела реабилитировать.

Важную роль в антициклическом регулировании играла и денежно-кредитная политика. Кризис, о котором идет речь, оказался особенно затяжным и необычным в Японии — он длился почти десять лет, с 1992 по 2002 г., и носил дефляционный характер, то есть был связан с падением цен, чего не наблюдалось со времен Великой депрессии. Резкое падение процентной ставки (почти до нуля) обесценило значимость денежно-кредитной политики. Сложилась ситуация, напоминавшая ту, которая в традиционной кейнсианской теории получила название «ловушки ликвидности». В обсуждение были вовлечены не только японские, но и многие иностранные известные макроэкономисты. «Эффективность денежной политики, дефляция и «ловушка ликвидности» - главные предметы дискуссии о причинах и характере нынешней японской депрессии», пишет в своем исследовании Е. Леонтьева.

На этой дискуссии стоит остановиться особо, ибо она внесла некоторые новые моменты в современную макроэкономическую теорию, конкретнее — в понимание эффективности монетарной политики, пределов ее возможности и способов ее обновления. Проблема «ловушки ликвидности» состоит в том, что в ситуации, когда процентная ставка опускается столь низко, продолжающийся рост денежного предложения ведет не к стимулированию экономического подъема, а всего лишь к накоплению неиспользуемых денежных средств. Причем ввиду ожидаемого падения цен на инвестиционные активы отсутствуют стимулы к тому, чтобы вкладывать в них эти ликвидные накопления.

Другими словами, важным условием возникновения «ловушки ликвидности», является падение цен, или дефляция. Долгое время считалось, что в реальной действительности причин для возникновения подобной ситуации нет. И вот оказалось, что подобная ситуация возможна. Кейнсианская теория давала только один рецепт выхода из «ловушки ликвидности» — расширение бюджетной экспансии. Правительство Японии вынуждено было пойти и на это (бюджетный дефицит достигал почти 8% ВВП). И тем не менее японскому ЦБ, как показала работа Леонтьевой, удалось решить и проблему неэффективной денежно-кредитной политики. «В Японии, — пишет она, — было опробовано, и с успехом, нетрадиционное сочетание денежной экспансии на макроуровне и санации банков и компаний на микроуровне. Денежные власти Японии работали в тандеме с реформаторами, которые обеспечили санацию банков и реконструирование крупного бизнеса. Денежная политика выполнила функцию страховочной сетки под нестабильной финансовой системой, пока не была выполнена эта программа санации».